環(huán)境影響評價制度在我國已有近40 年的實踐，規(guī)劃環(huán)評正式納入法規(guī)體系也有15 年的歷史，規(guī)劃環(huán)評制度在控制污染物排放、改善環(huán)境質(zhì)量、優(yōu)化產(chǎn)業(yè)布局等方面發(fā)揮了重大作用。但是，在規(guī)劃環(huán)評開展過程中，由于介入時間過晚、評價技術不夠完善、承載分析不夠等各類原因，經(jīng)常導致規(guī)劃環(huán)評的有效性不足，進而制約了這項制度的推動和發(fā)展。

影響規(guī)劃環(huán)評有效性的主要原因

第一，項目、規(guī)劃先行，規(guī)劃環(huán)評未能“早期介入”。自《規(guī)劃環(huán)境影響評價條例》頒布實施以來， 在各級環(huán)保部門的大力推動下，全國各地已逐步加強了規(guī)劃環(huán)評工作。但是各地規(guī)劃環(huán)評的執(zhí)行率仍然不高，先上項目（規(guī)劃）、再做規(guī)劃環(huán)評的現(xiàn)象依舊突出。大量規(guī)劃未經(jīng)環(huán)評就被批準或頒布、實施，規(guī)劃環(huán)評未能“早期介入”，由于錯過了“預防”的關鍵時段， 項目和規(guī)劃未充分考慮區(qū)域環(huán)境、資源承載及區(qū)域空間管控的要求，進而出現(xiàn)區(qū)域環(huán)境質(zhì)量下降，敏感生態(tài)空間被侵占等問題。此時，規(guī)劃已經(jīng)批復，環(huán)評提出的優(yōu)化調(diào)整建議難以再被規(guī)劃編制單位采納，給規(guī)劃環(huán)評工作帶來較大困難。

第二，規(guī)劃環(huán)評技術方法不夠完善，部分評價隊伍專業(yè)性不足，導致評價成果質(zhì)量不高。已經(jīng)開展的規(guī)劃環(huán)評，工作成果的質(zhì)量也存在問題。由于規(guī)劃包含的內(nèi)容較多、涉及的時空尺度較大，并且具有很強的不確定性，因此，規(guī)劃環(huán)評的復雜性要遠遠高于項目環(huán)評。在這種情況下，要科學預測規(guī)劃實施可能帶來的環(huán)境影響，需要強大的技術力量和先進的技術方法。然而，目前對于規(guī)劃環(huán)評的核心技術方法，如資源環(huán)境承載力分析，尚無成熟的理論和方法體系， 從不同方法和指標得出的結(jié)論差距較大；對于產(chǎn)業(yè)布局的空間合理性評價，普遍缺少基于GIS（地理信息系統(tǒng)）的分析，提出的調(diào)整建議不準確，缺乏指導性和說服力。

第三，許多從事規(guī)劃環(huán)評的機構(gòu)，其主要業(yè)務是建設項目環(huán)境影響評價，難以跳出項目環(huán)評思維模式的束縛，對規(guī)劃環(huán)評的主要成果“三線一單”（生態(tài)紅線、資源利用上線、環(huán)境質(zhì)量底線、負面清單）的理解不到位，導致有些規(guī)劃環(huán)評報告雖然明確設置了“三線一單”的章節(jié)，但工作重點仍放在了針對各具體規(guī)劃項目、各環(huán)境要素的評價結(jié)論上，而沒有真正提出規(guī)劃范圍內(nèi)生態(tài)紅線設置要求、環(huán)境質(zhì)量底線要求和資源利用上線要求，規(guī)劃項目的負面清單也往往照搬照抄產(chǎn)業(yè)政策名錄，沒有建立評價成果與環(huán)境影響預測工作的因果關系，報告前后脫節(jié)，“兩張皮” 現(xiàn)象嚴重，工作質(zhì)量不盡如人意。

增強規(guī)劃環(huán)評有效性的做法

第一，強化回顧性評價和評價全過程互動倒逼區(qū)域整改及規(guī)劃修編，彌補未能“早期介入”的硬傷。對于一些由于歷史原因，已歷經(jīng)多年的開發(fā)歷程，規(guī)劃環(huán)評未能“早期介入”的情況，可采取以下幾個做法：  

首先，針對區(qū)域現(xiàn)有環(huán)境問題，強化區(qū)域規(guī)劃開發(fā)回顧性調(diào)查和評價。分析現(xiàn)有產(chǎn)業(yè)以及園區(qū)建設對大氣、水環(huán)境、生態(tài)、風險等影響，深入分析規(guī)劃區(qū)域內(nèi)生態(tài)環(huán)境質(zhì)量變化趨勢以及與產(chǎn)業(yè)發(fā)展的關系， 識別區(qū)域發(fā)展的環(huán)境壓力，基于現(xiàn)有環(huán)境問題和環(huán)境目標，在空間管制、總量管控和環(huán)境準入等方面提出明確的、有針對性的規(guī)劃優(yōu)化調(diào)整建議和環(huán)保對策措施來還清現(xiàn)有環(huán)境問題欠賬。  

其次，針對規(guī)劃存在問題，強化評價全過程互動， 促進規(guī)劃修編。在評價過程中，與規(guī)劃編制單位積極配合，就規(guī)劃的發(fā)展定位、目標，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、規(guī)模、布局，基礎設施建設、環(huán)境管理指標體系、環(huán)保對策措施、環(huán)境管理要求等各個方面進行多次全過程的互動溝通，并建議規(guī)劃單位進行規(guī)劃修編，擺正戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型發(fā)展思路，為規(guī)劃區(qū)域能夠適應和引領經(jīng)濟發(fā)展新常態(tài)，走適度發(fā)展的可持續(xù)道路奠定堅實的基礎。

第二，要堅持“三線一單”為規(guī)劃環(huán)評核心工作目標，提高工作成果質(zhì)量。“三線一單”是強化區(qū)域空間、總量、準入的直接有效手段，是開展規(guī)劃環(huán)評的核心工作目標。規(guī)劃環(huán)評報告的規(guī)劃分析、現(xiàn)狀調(diào)查、環(huán)境影響識別、預測、評價及環(huán)境承載力分析等工作均圍繞此展開，規(guī)劃調(diào)整建議、環(huán)境管理要求均以“三線一單”為約束條件提出，使整個報告要內(nèi)在邏輯比較清晰，成為一個有機整體，盡量避免報告前后脫節(jié)， 為了評價而評價的問題。

針對“三線一單”的制定工作，可采取以下做法：   

首先是空間管控方面，綜合考慮區(qū)域的環(huán)境敏感區(qū)分布和區(qū)域各類規(guī)劃要求，同時基于區(qū)域的環(huán)境管理要求和規(guī)劃環(huán)境影響的范圍和程度劃定空間管控范圍，依托地理信息系統(tǒng)（GIS）手段，結(jié)合區(qū)域的空間控制要求，進行疊加制圖，使其清晰圖示化，使規(guī)劃環(huán)評的空間管控具備科學性和可操作性。  

其次是資源承載力方面，主要從水資源、土地資源及能源三方面分析。以資源供需平衡為基礎，綜合考慮其他影響因素進行環(huán)境承載力分析。以水資源承載力為例，首先分區(qū)域計算各區(qū)域的水資源供需平衡反映資源供需狀況，其次綜合考慮資源承載能力的主要影響因素指標，進行水資源、生態(tài)環(huán)境、社會環(huán)境的耦合性分析，體現(xiàn)出經(jīng)濟和社會系統(tǒng)結(jié)構(gòu)差異對資源承載能力的影響。   

最后是負面清單方面，負面清單的制定不僅僅局限于國家產(chǎn)業(yè)政策名錄，而是根據(jù)報告評價結(jié)果，以“三線”給出的管控要求為基礎，制定負面清單。以區(qū)域空間管控的要求，提出禁止開發(fā)區(qū)和限制開發(fā)區(qū)的范圍清單；以區(qū)域資源承載分析為基礎，結(jié)合區(qū)域資源分布和配置要求，分區(qū)域、分行業(yè)，從資源利用總量和利用效率方面提出準入清單；以區(qū)域環(huán)境質(zhì)量為基礎，結(jié)合區(qū)域減排方案，提出各行業(yè)排放限值和執(zhí)行標準的準入清單。

加強規(guī)劃環(huán)評制度建設的思考

第一，加強各部門溝通，優(yōu)化現(xiàn)有規(guī)劃審批機制， 強化規(guī)劃環(huán)評“早期介入”。對于已開發(fā)區(qū)域，盡管可以通過強化區(qū)域的回顧性調(diào)查和評價，提出基于實現(xiàn)環(huán)境目標，在空間管制、總量管控和環(huán)境準入方面的規(guī)劃優(yōu)化調(diào)整建議來倒逼規(guī)劃修編。但是，規(guī)劃環(huán)評也因此喪失了其源頭預防環(huán)境污染和生態(tài)破壞的作用。因此要嚴格落實《規(guī)劃環(huán)境影響評價條例》中關于規(guī)劃環(huán)評在規(guī)劃審查和審批程序中的地位，突出規(guī)劃環(huán)評的重要性，加強與規(guī)劃編制單位、規(guī)劃審批單位及其相關的綜合管理部門和行業(yè)管理部門的溝通協(xié)調(diào)，優(yōu)化現(xiàn)有的規(guī)劃審批程序與機制，強化規(guī)劃環(huán)評的“早期介入”。

第二，細化規(guī)劃環(huán)評環(huán)境管理制度，提高規(guī)劃環(huán)評執(zhí)行率。  

首先，對規(guī)劃環(huán)評開展實行“名錄化”管理：環(huán)境保護部應盡快制定頒布“規(guī)劃環(huán)境影響評價管理名錄”，對于各類法律、法規(guī)明確要求編制的規(guī)劃，根據(jù)規(guī)劃內(nèi)容特點，判斷環(huán)境影響程度，確定是否需要開展規(guī)劃環(huán)評。對于需要開展環(huán)評的規(guī)劃，形成規(guī)劃環(huán)評管理名錄，對規(guī)劃環(huán)評的類別、審批級別、責任主體進行明確說明，實現(xiàn)規(guī)劃環(huán)評的對號入座。  

其次，保障規(guī)劃環(huán)評跟蹤評價“常態(tài)化”進行： 加強環(huán)境影響評價跟蹤評價制度。通過跟蹤評價對前期規(guī)劃環(huán)評提出的約束條件、環(huán)保措施和整改建議進行進一步論證和回顧，對環(huán)評監(jiān)測和預測分析結(jié)果進行評估。通過常態(tài)化的跟蹤評價，保證規(guī)劃環(huán)評的落實， 同時對規(guī)劃環(huán)評的不確定性進行修正。

最后，實現(xiàn)規(guī)劃核查“制度化”建立：《規(guī)劃環(huán)境影響評價條例》提出，當規(guī)劃實施過程中產(chǎn)生重大不良環(huán)境影響的，環(huán)境保護主管部門及時進行核查， 經(jīng)核查屬實的，向規(guī)劃審批機關提出采取改進措施或者修訂規(guī)劃的建議。目前，核查工作尚未正式開展，應逐步建立規(guī)劃環(huán)評核查制度，研究重大不良環(huán)境問題的指征，確定核查工作啟動機制，編制核查開展技術指南，建立規(guī)劃核查制度。

以此，加強規(guī)劃環(huán)評實施情況的監(jiān)督、檢查。對應進行規(guī)劃環(huán)境影響評價卻未進行，或未實施規(guī)劃環(huán)評卻審批了規(guī)劃的部門應依法追究相關部門和人員的責任，保障規(guī)劃環(huán)評的實施。

第三，夯實規(guī)劃環(huán)評的技術基礎，規(guī)范從業(yè)機構(gòu)和人員，提升規(guī)劃環(huán)評成果質(zhì)量。  

規(guī)劃環(huán)評作為一項技術報告，規(guī)劃環(huán)評基礎理論方法確實存在不成熟的方面，特別是在空間管控、資源環(huán)境承載力、累積影響等領域。因此，對于上述亟需解決的問題，應構(gòu)建規(guī)劃環(huán)評研究體系，盡快開展各專題研究，提出整個評價技術流程、重點、指標、方法、標準等，建立起相對完善的理論方法體系，通過嚴謹?shù)目茖W研究，夯實規(guī)劃環(huán)評的技術基礎，為科學開展規(guī)劃環(huán)評提供技術支撐。

目前，從事規(guī)劃環(huán)評的單位良莠不齊，規(guī)劃環(huán)評技術力量薄弱。因此，應針對規(guī)劃環(huán)評從業(yè)人員，從規(guī)劃環(huán)評的工作邊界和工作目標、規(guī)劃環(huán)評的主要技術手段和方法等多方面進行系統(tǒng)的規(guī)范和培訓。提高從業(yè)人員的技術素養(yǎng)，為規(guī)劃環(huán)評作為一項環(huán)境管理制度，在優(yōu)布局、控規(guī)模、調(diào)結(jié)構(gòu)、促轉(zhuǎn)型中發(fā)揮約束和指導作用提供人力保障。

（本文來源：《中華環(huán)境》雜志2018年2-3期）